Améliorer l’accès des plus fragiles à leurs droits sociaux

Le Lundi 27 juin 2022

L’accessibilité aux droits est un enjeu de cohésion sociale. Simplification et mobilisation des acteurs sont nécessaires pour atteindre les personnes éloignées du système de protection sociale.

  1. L'avis de l'expert

Claire Hédon est Défenseure des droits depuis juillet 2020. Ancienne journaliste (RFI) et ancienne présidente du mouvement ATD Quart-monde, elle a également été membre du conseil consultatif national d’éthique.

Elle répond à nos questions sur l’accès aux droits, les causes les plus fréquentes du non-recours et expose les préconisations de l’Institution pour rendre ces droits plus accessibles aux populations qui sont visées par les dispositifs de protection sociale.

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  1. Qu’est-ce que le non-recours ?

Difficile à mesurer, le non-recours désigne le fait qu’une personne ne perçoit pas une aide ou une prestation alors qu’elle remplit toutes les conditions pour en bénéficier. L’observatoire des non-recours aux droits et aux services, créé en 2002, a identifié quatre formes principales de non-recours aux droits1 :

  • Non-connaissance : lorsque la prestation n’est pas connue du bénéficiaire (manque d’information ou de clarté).
  • Non-demande : lorsqu’une aide est connue mais qu’elle n’est pas demandée (désintérêt ou refus ou peur du regard des autres).
  • Non réception : lorsque qu’une demande de prestation n’aboutit pas (blocages administratifs ou découragement de la personne).
  • Non-proposition : lorsque que la prestation n’est pas proposée par les agents des organismes ou services sociaux même si la personne est éligible à cette aide (méconnaissance ou incompréhension d’une situation).

Une approche dynamique du non-recours par l’Odenore

"Notre observatoire adopte, de plus en plus, une approche dynamique du non-recours. Nous retraçons les trajectoires des personnes vis-à-vis des aides, des prestations, des services, pour voir ce dont elles bénéficient ou non. Nous nous intéressons à leur rapport avec les offres sociales, de santé, et nous analysons ainsi les raisons qui expliquent le non-recours : pourquoi certaines personnes sont réticentes à se saisir de certaines aides ? Pourquoi d’autres rencontrent des obstacles pour obtenir leurs droits ? Une combinaison de raisons explique chaque situation de non-recours. En les documentant, on peut aider les acteurs à trouver des solutions." Héléna Revil, responsable scientifique de l’Odenore

Le non-recours aux droits accentue la pauvreté : ceux qui ne perçoivent pas les aides auxquelles ils ont droit courent un risque accru de précarité économique et de détérioration de leur santé. La stratégie nationale de lutte contre la pauvreté entend agir contre ce phénomène : « le non-recours aux droits et aux service sociaux met en cause notre modèle social. » 2

Quelques chiffres

(source : Cour des Comptes 2022)

60 % n’ont pas accès au volet accompagnement

30 % ne perçoivent pas le RSA partie allocation

Focus : plus d’un jeune sur deux serait en situation de non-recours

« Un chercheur ayant réalisé sa thèse à l’Odenore, en lien notamment avec l’INJEP, a mis en évidence une forme de non-concernement des jeunes vis-à-vis des aides ou des services, qui articule non-connaissance et non-demande. Ce non-recours chez les plus jeunes peut dénoter une volonté de se débrouiller seul. Il peut aussi faire suite à une mauvaise expérience avec une institution, scolaire par exemple…3 Dans nos travaux, on montre que le non-recours ne relève pas forcément de problématiques d’accès. Certaines personnes font le choix de refuser une aide, un service... Il peut être intéressant de consulter les personnes pour concevoir des aides, des services, plus en phase avec les besoins. Ce peut être une manière de comprendre comment améliorer l’accès aux droits mais aussi de redonner du pouvoir d’agir aux citoyens et de favoriser leur appropriation du système de protection sociale ». Héléna Revil, responsable scientifique de l’Odenore

  1. Quelles sont les causes ?

Le choc pétrolier et le ralentissement économique dans les années 70 ont conduit à cibler les aides pour répondre à de nouvelles formes de pauvreté, tout en tentant de maîtriser leur coût. La mise en place de nouveaux « filets de sécurité » a pu paradoxalement compliquer l’accès à ces mêmes aides, comme le souligne une récente étude de la Drees4. "En ciblant les aides, on crée des critères et des conditions d’accès" explique Héléna Revil "c’est à chaque personne d’identifier ce à quoi elle a droit, de comprendre à qui s’adresser, de réunir les pièces nécessaires à son dossier :la nécessité d’effectuer des recherches et des démarches pour pouvoir bénéficier de ses droits joue un rôle dans le non-recours."

D’ailleurs, la Commission nationale consultative des droits de l’homme a rappelé en 2019 qu’il est important de ne pas imputer l’échec des dispositifs à leurs bénéficiaires.

Une prise de conscience tardive ?

Si on creuse la question du non-recours depuis les années 30 au Royaume-Uni, l’étude de ce phénomène est plus tardive en France. L’approche est aussi différente. "Les Britanniques analysaient initialement le non-recours en postulant que les individus sont informés et rationnels. Les chiffres sur le non-recours ont parfois justifié la suppression de certaines aides", souligne Héléna Revil, "en France, les analyses tiennent davantage compte de plusieurs paramètres : le rapport des personnes avec leurs droits, le contenu des aides, des services, les principes et normes sous-jacents, les modalités de mise en œuvre…"

Un rapport et plan sur la pauvreté (en 2012 et 2013) marquent un tournant dans l’appropriation politique du sujet et font suite à une série de travaux sur le sujet dès les années 80 notamment à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Un observatoire dédié est créé, avec l’Odenore en 2002, à l’initiative d’un chercheur, Philippe Warin.

Ce phénomène de non-recours se répercute à différents niveaux

  • Hausse de la précarité ou aggravation de l’état de santé des plus fragiles
  • Limitation du rôle économique stabilisateur des politiques sociales
  • Hausse des coûts administratifs
  • Enjeu de cohésion sociale (perte de confiance institutionnelle…)
Graphiques
  1. Quelles sont les solutions ?

Depuis le rapport sur la pauvreté de 2012 et le plan sur la lutte contre la pauvreté de 2013, la question du non-recours aux droits et au service sociaux est entrée dans le champ des politiques publiques.  Différentes mesures ont été prises pour améliorer l’accès aux aides et prestations (lisibilité des offres, optimisation administrative, levée des freins individuels…)

  • Améliorer l’accès grâce au numérique en proposant des portails d’information ou des outils de simulation, des plateformes de démarche en ligne...  Ces outils permettent aussi d’optimiser la délivrance des aides dans la logique « dites-le nous une fois. »  Par exemple la télédéclaration de ressources mensuelles (DRM) sur Ameli, qui simplifie depuis début 2022 la gestion des demandes de complémentaires santé, est utilisable pour délivrer d’autres allocations.
  • Ouvrir des guichets uniques pour proposer un accompagnement personnalisé dans la proximité : identification des droits, soutien dans les démarches…  En 2018, l’Assurance maladie ouvre des missions d’accompagnement santé dans l’ensemble du territoire pour accompagner les personnes qui ont des difficultés à accéder aux soins ou à leurs droits. Ce dispositif qui fait suite à un état des lieux dressé par l’Odenore a permis de créer un système de guidance avec un interlocuteur référent pour chaque assuré.
  • Anne Robillard, cheffe de projet "Territoire accès aux droits"
  • Marie Leclerc, Aides sociales à l’autonomie – DASES
  • Mickaël Jampain, chef de la participation usagers – DSOL
  • Laurent Bolle, chef du service des prestations
  • Sylvie Payan, directrice de l’espace parisien des solidarités (EPS 10)
  • Alexandra Cordebard, maire du Xe arrondissement de Paris

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La stratégie nationale de lutte contre la pauvreté insiste sur l’importance d’associer les usagers et les gestionnaires à la lutte contre le non-recours.

Bus France Services

Les maisons et bus France services, qui "vont vers" les citoyens, ont été salué par la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) qui souligne que "c’est une avancée car cela offre un accès à un socle de services et des médiateurs numériques, accessible par transport public à moins de 30 minutes de trajet"
 

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Les services d’accès aux droits et services développés par la direction des politiques sociales de la Caisse des Dépôts

Même si elle a développé depuis près de 20 ans un dispositif de services en ligne pour répondre plus rapidement aux besoins du plus grand nombre, 24h/24 et 7j/7, la Caisse des Dépôts propose une large diversité de canaux de contacts personnalisés : téléphone, internet, courriels, assistant virtuel… Les conseillers formés aux savoir-faire et savoir-être sur ces différents canaux sont en capacité de répondre en premier niveau à 95 % des questions des clients. A titre d’exemple, en 2021, 3 600 000 appels téléphoniques ont été traités par nos accueils clients.

Focus sur l'automatisation des droits

Une réforme pour un revenu universel d’activité fusionnant certaines prestations pour faciliter l’accès et la gestion des aides a été lancée en 2018. Une consultation citoyenne a débuté en 2019 avant d’être stoppée par la crise sanitaire. Les travaux ont repris en 2021. L’idée de la solidarité à la source, notamment formulée pendant la dernière campagne présidentielle, pourrait prendre la forme d’un versement automatique de plusieurs aides (RSA, prime activité, aides logement, allocations familiales). Cette piste reprend l’idée d’automatisation du versement de certaines aides grâce au partage des données énoncé dans le rapport parlementaire Damon / Le Cloarec de 2018.

Source

  • 1Warin, P., 2010, « Le non-recours : définition et typologies », Working Paper, n° 1, juin (actualisé en décembre 2016)
  • 2Stratégie nationale pauvreté 2018 : Investir dans les solidarités pour l’émancipation de tous
  • 3Vial, Benjamin. « Les raisons du non-recours des jeunes à l’aide publique et leurs attentes concernant l’accès aux droits sociaux », Regards, vol. 59, no. 1, 2021, pp. 151-162.
  • 4Le non-recours aux prestations sociales (dossiers de la DREES, juin 2020)